La evaluación de las medidas contra el fraude fiscal.

Traemos a estas páginas post de compañeros de profesión y profesionales de interés, como es el caso de Jesús Rodríguez Márquez, Socio Director de Práctica Tributaria en Ideo Legal, Vocal del Consejo para la Defensa del Contribuyente, y docente de Derecho Financiero y Tributario en la Universidad Complutense de Madrid.

Pone el autor de manifiesto en un artículo anterior la importancia de la evaluación del gasto público como elemento de legitimación del pago de impuestos. “Señalábamos la extraordinaria relevancia de que el componente 29 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia contemplara la implantación de dicho sistema de evaluación. Ello no es más que una muestra de una preocupación creciente en todas las Administraciones por medir la eficacia y eficiencia de sus políticas, al objeto de adoptar decisiones basadas en datos y evidencias más que en intuiciones.

Esta preocupación, que es lógica en todo momento, adquiere una nueva dimensión en un momento en que nuestra economía va a recibir una inyección de dinero sin precedentes, dirigida a transformar nuestra estructura productiva hacia un modelo que potencie la digitalización, la transición ecológica y la cohesión social. No se trata ya de que nadie nos fiscalice desde instancias europeas, lo que realmente nos debe importar es la oportunidad histórica que suponen los Fondos Next Generation para nuestro país, que no podemos desaprovechar.

Dentro del mismo Plan, el componente 27 se titula, “Medidas y actuaciones de prevención y lucha contra el fraude fiscal”. Se afirma que la prevención y la lucha contra el fraude fiscal es uno de los principales retos que deben abordarse para modernizar el sistema fiscal español, como elemento clave para asegurar la justicia tributaria e incrementar la eficacia recaudatoria del sistema tributario. El sistema fiscal tendrá la configuración que en cada caso decidan nuestros parlamentos, nacional y autonómicos, en función de las preferencias políticas de los ciudadanos, pero, sea cual sea aquélla, el sistema debe funcionar de manera eficaz, aproximándose la carga tributaria teórica a la real. Para lograr dicho objetivo, es indudable que necesitamos un buen diseño del propio sistema normativo, pero también una acción eficaz de las Administraciones tributarias. Para ello, el citado componente prevé la aprobación de una Ley de lucha contra el fraude, cuya plasmación es la reciente Ley 11/2021, de 9 de julio, de medidas de prevención y lucha contra el fraude fiscal (en adelante, LPLFF).

Dada la larga tramitación parlamentaria de la LPLFF, se ha escrito ya mucho sobre este nuevo texto legal, que incorpora modificaciones relevantes, no sólo en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, sino en buena parte de los tributos del sistema. Existen algunas disposiciones de dicha Ley que, sin embargo, han pasado desapercibidas, tal vez porque carecen de un efecto inmediato y no suponen, por sí mismas, una nueva medida. Sin embargo, algunas son muy relevantes si alzamos la vista y ponemos “luces largas”. Me refiero a la disposición adicional cuarta de la LPLFF, que encomienda al Gobierno que encargue a expertos independientes la elaboración de un análisis y evaluación oficial de la economía sumergida en el Estado español, del fraude fiscal y laboral y de la elusión fiscal, desagregado por territorios, sectores económicos e impuestos.

Dicho informe será presentado y debatido por las Cortes Generales y, dentro de su ámbito geográfico y competencial, si lo estiman oportuno, en los parlamentos autonómicos, que podrán promover las medidas correctoras oportunas. Estas últimas comprenderán las modificaciones organizativas, los medios humanos y materiales necesarios, así como las fórmulas de coordinación y colaboración entre Administraciones tributarias precisas para conseguir los objetivos anuales y plurianuales de reducción del fraude y la economía sumergida.

Los resultados de las medidas adoptadas serán fiscalizados, periódicamente, por las Cortes Generales, a través de un modelo estándar que debe contener información homogénea de los resultados para observar su evolución con el siguiente estudio oficial.

A nuestro juicio, esta previsión constituye un hito pionero en la implantación de una cultura evaluadora en la Administración española, a la que nos referíamos al principio. Suele decirse que la aprobación de leyes contra el fraude fiscal constituye una práctica común a todos los gobiernos. Pero nunca, hasta el momento, se había planteado un mecanismo que midiera la efectividad de tales medidas, que es lo que se introduce ahora. La evaluación, por tanto, no restringe su ámbito al área del gasto público, sino que, como es lógico y necesario, se extiende a los ingresos públicos y, más concretamente, a las medidas de prevención y lucha contra el fraude.

La previsión que analizamos se enfrenta a no pocos problemas técnicos, ya que las cifras de economía sumergida y fraude fiscal difieren mucho en función de cuál sea la metodología que se emplee para su medición. Ahora bien, es muy necesario que se apruebe una -o varias- de dichas metodologías y que se aplique sucesivamente y de manera homogénea a lo largo del tiempo. Ello nos permitirá conocer, más que una cifra o porcentaje concretos, una serie de datos que facilite analizar su evolución, que es el mejor indicador de los resultados obtenidos en la lucha contra el fraude.

El ejercicio de evaluación que contempla la LPFF permite obtener resultados de manera agregada, al objeto de establecer una correlación entre las medidas normativas y organizativas que se adopten y la evolución del fraude en su conjunto. Dicho ejercicio es muy valioso y nos permitirá disponer de una información muy rica de cierto detalle, ya que se prevé la desagregación de las cifras por territorios, sectores e impuestos.

A mi juicio, sería conveniente dar un paso más, al objeto de medir la eficacia individual de las principales medidas concretas aprobadas. Esto es, sería bueno que el ejercicio de análisis previsto en la disposición adicional cuarta de la LPLFF se completara con otras evaluaciones particulares de las medidas más relevantes, al objeto de establecer o no relaciones de causalidad entre su implantación y los resultados en la prevención y lucha contra el fraude.

Nada mejor que ilustrar lo que quiero decir con un ejemplo. El incremento en el porcentaje de reducción de las sanciones en las actas con acuerdo que prevé la LPLFF pretende incentivar su suscripción. Pero ello es así porque dichas actas implican terminar el procedimiento inspector sin generar un litigio y asegurando el cobro de la deuda liquidada. Este es el objetivo último que se persigue, por lo que el éxito de la reforma debe evaluarse en función del mismo. Así, el mero aumento en la formalización de actas con acuerdo no supone, necesariamente, la consecución del resultado perseguido. Porque es posible, por ejemplo, que disminuyan las actas de conformidad y que se produzca un incremento de las de disconformidad. Como consecuencia de dicho movimiento –mayores actas con acuerdo y de disconformidad en detrimento de las de conformidad-, es posible que no se produzcan resultados positivos en términos de reducción de la litigiosidad y de la temprana recaudación de las deudas derivadas de inspección. No decimos que esto sea lo que vaya a suceder, pero sí que este análisis “micro” también debe realizarse, al objeto de evitar la tan criticada sucesión de normas anti fraude con resultados no contrastados.

Este tipo de evaluación no necesita, además, del paraguas normativo de la disposición adicional cuarta de la LPLFF, pudiendo y debiendo desarrollarse en el marco de la actuación ordinaria de las Administraciones tributarias. En este sentido, debemos recordar que el Plan Estratégico de la Agencia Tributaria 2020-2023 contempla ya la evaluación de los resultados de su actividad, mediante el establecimiento de indicadores. Y uno de dichos indicadores, para continuar con el mismo ejemplo que hemos expuesto, hace referencia al mantenimiento de un porcentaje de conflictividad reducido y, en la medida de lo posible, decreciente.

Existen, por tanto, razones fundadas para pensar que estamos ante una nueva etapa en la prevención y lucha contra el fraude fiscal, que se desarrollará, en los próximos años, contando con la información necesaria para saber cómo funcionan las medidas aprobadas en su conjunto y, adicionalmente, si tienen éxito, de forma particular, las reformas de mayor calado. Volviendo a la disposición adicional cuarta de la LPLFF, saber cuál es el fraude fiscal en España y cómo evoluciona en los próximos años permitirá reforzar la conciencia fiscal de los contribuyentes, suponiendo, claro está, que se obtengan resultados positivos. El reto es importante e implica un ejercicio de transparencia que tiene valor por sí mismo y que es cada vez más demandado por nuestra sociedad.”

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Jesús Rodríguez Márquez
Abogado y Profesor de Derecho Financiero y Tributario

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